La riforma della responsabilità amministrativa dei dipendenti pubblici

Il seguente articolo è a cura della dott.ssa Anna Armone.

 

L’art. 1, comma 1, lett. a), n. 1, della legge n. 1/2026 ha inserito la definizione di colpa grave, in una logica di tipizzazione, statuendo innanzitutto che «Costituisce colpa grave la violazione manifesta delle norme di diritto applicabili, il travisamento del fatto, l’affermazione di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa dagli atti del procedimento o la negazione di un fatto la cui esistenza risulta incontrastabilmente dagli atti del procedimento».

 

Sempre in relazione alla colpa grave, la disposizione richiamata ha precisato, in positivo, che «Ai fini della determinazione dei casi in cui sussiste la violazione manifesta delle norme di diritto applicabili si tiene conto, in particolare, del grado di chiarezza e precisione delle norme violate nonché dell’inescusabilità e della gravità dell’inosservanza» e in negativo che «Non costituisce colpa grave la violazione o l’omissione determinata dal riferimento a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorità competenti».

 

La modifica in esame definisce quale colpa grave:

• la violazione manifesta delle norme di diritto applicabili,
• il travisamento del fatto,
• l’affermazione di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa dagli atti del procedimento
• la negazione di un fatto la cui esistenza risulta incontrastabilmente dagli atti del procedimento;
• stabilisce che, ai fini della determinazione dei casi in cui sussiste la violazione manifesta delle norme di diritto applicabili, debba tenersi conto, in particolare, del grado di chiarezza e precisione delle norme violate, nonché dell’inescusabilità e della gravità dell’inosservanza;
• esclude che possa configurarsi una colpa grave a fronte della violazione o dell’omissione determinate dal riferimento a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorità competenti.

Ai sensi del successivo n. 1.1., l’art. 1, comma 1, terzo periodo, della L. n. 20/1994, è così modificato: «In ogni caso è esclusa la gravità della colpa quando il fatto dannoso tragga origine dall’emanazione di un atto vistato e registrato in sede di controllo preventivo di legittimità ovvero dagli atti richiamati e allegati che costituiscono il presupposto logico e giuridico dell’atto sottoposto a controllo».

 

La L. n. 1/2026 ha escluso del tutto la responsabilità per colpa grave, non solo in caso di conclusione di accordi di conciliazione nel procedimento di mediazione o in sede giudiziale da parte di rappresentanti delle amministrazioni pubbliche, ma anche in caso di conclusione di procedimenti di accertamento con adesione, di accordi di mediazione, di conciliazioni giudiziali e di transazioni fiscali in materia tributaria. In questi casi, la responsabilità è limitata solo ai fatti e alle omissioni commessi con dolo.

 

L’art. 1, comma 1, lett. a), n. 3, della legge in commento ha integrato l’art. 1 della L. n. 20/1994 con ulteriori previsioni in materia di c.d. potere riduttivo, ossia della facoltà riconosciuta al giudice contabile di procedere a una riduzione proporzionale dell’addebito risarcitorio in relazione alle caratteristiche oggettive e soggettive della fattispecie concreta.

 

In virtù del comma 1-octies, aggiunto sempre dalla L. n. 1/2026, «Salvi i casi di danno cagionato con dolo o di illecito arricchimento, la Corte dei conti esercita il potere di riduzione ponendo a carico del responsabile, in quanto conseguenza immediata e diretta della sua condotta, il danno o il valore perduto per un importo non superiore al 30 per cento del pregiudizio accertato e, comunque, non superiore al doppio della retribuzione lorda conseguita nell’anno di inizio della condotta lesiva causa dell’evento o nell’anno immediatamente precedente o successivo, ovvero non superiore al doppio del corrispettivo o dell’indennità percepiti per il servizio reso all’amministrazione o per la funzione o l’ufficio svolti, che hanno causato il pregiudizio».

 

 

È stata mantenuta durante l’esame alla Camera la previsione di cui al numero 7) dell’articolo 1, comma 1, lettera a), ove si introduce l’obbligo di copertura assicurativa in capo a chiunque assuma un incarico che comporti la gestione di risorse pubbliche dalla quale discenda la sua sottoposizione alla giurisdizione della Corte dei conti, da assolvere mediante stipula di una assicurazione prima dell’assunzione dell’incarico a copertura degli (eventuali) danni patrimoniali cagionati dallo stesso all’amministrazione per colpa grave (nuovo comma 4-bis dell’art. 1 della legge n. 20 del 1994).  Durante l’esame alla Camera è stato specificato che, nei procedimenti per i danni patrimoniali, l’assicurazione è litisconsorte necessario. Secondo la magistratura contabile, tale previsione va contro i pregressi e univoci indirizzi della corte dei conti. Si porta in giudizio un terzo estraneo ai fatti e legato al convenuto da mero rapporto contrattuale di assicurazione operante inter partes. D’altro canto, rimane estranea al giudizio la PA danneggiata.

 

Intanto una prima reazione si è avuta da parte della Corte dei conti pugliese che, con ordinanza n. 11 del 2026, ha sollevato questione di legittimità costituzionale della disposizione di cui all’art. 1, comma 1, III periodo, della legge 20/94 come introdotto dall’art. 1, comma 1, lettera a) della legge 07.01.2026, n. 1, per contrasto con gli artt. 3, 32, 97, comma 2, della Costituzione, nella parte in cui il Legislatore non ha previsto che la definizione di colpa grave debba ritenersi limitata alle ipotesi di condotte poste in essere nell’esercizio dell’attività amministrativa procedimentale e provvedimentale, o comunque non abbia previsto nella definizione della colpa grave, con riferimento ad attività materiali poste in essere da esercenti la professione sanitaria, le ipotesi di condotte concretizzatesi in violazione delle linee guida e prassi professionali vigenti e/o poste in essere in spregio dei canoni di prudenza, perizia, diligenza, cautela.

 

Dopo aver richiamato le linee guida in tema di responsabilità amministrativa enunciate nella recente sentenza della Corte Costituzionale n. 132/2024, la quale, nell’affrontare la questione di legittimità costituzionale del cd. scudo erariale, ha fornito un quadro riassuntivo delle caratteristiche salienti della responsabilità amministrativa e degli orientamenti via via espressi dalla stessa Corte Costituzionale in coerenza con il processo riformatore in atto dai primi anni 90 nell’ambito dell’agire pubblico.

 

Per la Corte dei Conti pugliese occorre verificare se la scelta del legislatore di limitare la responsabilità a condotte dolose risponda ai canoni della ragionevolezza e non arbitrarietà di cui al punto 6.3 della sentenza n. 132/2024 citata.Ebbene, reputa la Corte dei Conti pugliese che l’esclusione della responsabilità amministrativa per colpa grave, con riferimento ad attività materiali poste in essere dagli esercenti la professione sanitaria, appaia del tutto priva di razionalità nella misura in cui determina un effetto abrogativo implicito del tutto avulso dalla finalità sottesa all’intervento riformatore, realizzando un’ipotesi paradigmatica di eterogenesi dei fini.Questo perché la legge Foti è intervenuta per far fronte al fenomeno della “paura della firma” e dunque unicamente con riferimento all’attività amministrativa finalizzata all’adozione di atti.

 

In buona sostanza, il legislatore, intervenendo sul regime generale della responsabilità amministrativa, ha in realtà, con riferimento al requisito psicologico, ristretto l’ambito di applicazione ad una limitata categoria di condotte, determinando così un vuoto di tutela rispetto alle garanzie di rispetto del principio di buon andamento con riferimento ad un’altra ampia gamma di attività in cui si estrinseca l’agire pubblico.

 

Per la Corte dei Conti pugliese pare sia del tutto sfuggito al Legislatore l’effetto abrogativo che la tipizzazione della colpa grave avrebbe prodotto, escludendo una vasta categoria di ipotesi astrattamente generatrici di responsabilità amministrativa.

Per la Corte dei Conti pugliese la tipizzazione della colpa grave introdotta dalla legge Foti, nella misura in cui esclude la responsabilità amministrativa per colpa grave di soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei Conti che svolgono attività diverse da quelle propriamente amministrative, quali i medici, determini una irragionevole disparità di trattamento in violazione dell’art. 3 della Costituzione.

Le macrocategorie positivizzate si riferiscono alle sole attività procedimentali e provvedimentali, senza tener conto di condotte materiali di dipendenti o terzi legati alla P.A. da rapporto di servizio e difficilmente incasellabili in tali categorie tassonomiche: si pensi alle frequenti ipotesi di colpa medica o di culpa in vigilando di insegnanti, ispettori o dirigenti, o di uso imperito di armi con danni a terzi etc..

In tutte tali ipotesi si farà necessariamente ricorso alla nozione generale di colpa grave quale clausola aperta di cui quelle tipizzate sono categorie principali ma non esclusive come di recente affermato in giurisprudenza in un caso lombardo di responsabilità medica (Vito Tenore).

La platea dei soggetti interessati a scuola

Cos’è la gestione di risorse pubbliche richiamata per qualificare i soggetti responsabili ai sensi della modifica legislativa: gestione strategica, finanziaria, tecnica e amministrativa delle risorse (umane, economiche, strumentali) di un ufficio, con l’obiettivo di attuare le politiche pubbliche, garantire l’efficienza dei servizi e il raggiungimento degli obiettivi, esercitando autonomi poteri di spesa e organizzazione e rispondendo direttamente dei risultati.

Di conseguenza i soggetti dell’istituzione scolastica sono:

• il dirigente scolastico
• il Direttore sga
• il sub-consegnatario
• il collaboratore/docente del dirigente con delega alla gestione del personale o finanziaria ad hoc
• il direttore sga facente funzioni.

Per le su citate considerazioni relative alle categorie positivizzate limitate alle sole attività procedimentali e provvedimentali escludiamo gli insegnanti per i quali la Corte potrà utilizzerà la nozione generale di colpa grave. Dal punto di vista assicurativo tale categoria potrà usufruire di una polizza assicurativa volontaria che, non rientrando nelle ipotesi di cui alla l. 1/2026, non richiederà il litisconsorzio necessario della società assicuratrice.